21世纪经济报道记者 程维妙、林秋彤 北京报道

2025年以来，各地省联社改革进程加快。江苏农商联合银行、江西农商联合银行、河南农商银行先后获批筹建，截至2月28日，其中后两家已正式成立，距离获批筹建仅一个月左右。

实际上，本轮省联社改革自2022年启动以来，多地开启“赛跑”模式，目前，浙江、山西、辽宁、四川、广西、海南、河南等10个省份的省级联社改革已获批或落地。此外，多个省级联社改革路径已明晰。其中多地农信机构资产总额超过万亿元，因此新设机构也被称为新“万亿银行”。

省联社改革是农信社改革的延续，在进一步理顺管理体制、提升省内农信机构金融服务效能、推动风险化解等方面发挥了重要作用。

2月23日，2025年中央一号文件发布，要求坚持农村中小银行支农支小定位，“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行改革重组。这已是中央一号文件连续第六年强调农信社改革。

多位受访人士表示，当前改革还有很多工作处于探索阶段，需要在风险化解与基层服务间寻得平衡。

多地筹建提速

“我们门头的银行牌子已经换了，现在是河南农商银行的一家支行，业务没变，也不用换卡。”在河南农商银行开业次日（2月27日），3家被合并的银行员工均对21世纪经济报道记者表示。

2月26日，河南农商银行举行开业仪式。该行同日公告称，经监管批准，原河南农商联合银行和郑州农商行、荣阳利丰村镇银行等共25家机构，以新设合并方式组建河南农商银行。河南农商银行将承继25家机构全部资产、负债、业务和人员等一切权利义务，此前所有账户和业务合同、服务等均不变。河南农商银行是在1月24日获得金融监督管理总局批复筹建的，至今仅一个多月。

从获批筹建到成立，时间更短的是江西农商联合银行。1月20日，国家金融监督管理总局发布批复，同意筹建江西农商联合银行，并要求自批复之日起6个月内完成筹建工作。不到一个月，2月18日，江西农商联合银行正式成立，成为2025年全国首个挂牌的省级农商联合银行。

于1月2日获金融监管总局批复筹建的江苏农商联合银行也有最新进展，2月27日，江苏省人民政府官网发布通知称，经省委、省政府同意，决定组建江苏农村商业联合银行。

还有更多省级农商行或农商联合银行在排队“候场”。金融监管总局今年初披露的2024年工作综述显示，新疆组建全区统一法人农商银行的方案已获批。内蒙古将把全区120家地方法人银行合并组建成自治区级统一法人农商行，预计2025年底前设立登记。此外，多地政府工作报告不同程度披露了农信改革计划，以贵州为例，已连续两年提到将组建贵州农商联合银行。

实际上，本轮省联社改革自2022年启动以来，步伐一直较快。拥有82家县级法人行社的浙江农商联合银行，108个基层行的山西农商联合银行，31家农商行和农信社组建的辽宁省农商行等相继挂牌。截至目前，改革模式获批或落地的省份有10个，包括浙江、山西、辽宁、四川、广西、海南等，其中多地农信机构资产总额超过万亿元，因此也新设的省级农商行或农商联合银行也被称为新“万亿银行”。

根据各地披露的最新数据，例如江苏全省农商行系统2023年末资产总额已达4.4万亿元、四川农商银行系统截至2024年末拥有2.4万亿元资产规模、河南农商联合银行2024年末资产总额达2.58万亿元、广西农商联合银行2024年末总资产达1.37万亿元。

“因为很多农信机构下沉到县镇村，吸收的存款规模很可观，我们整个系统的存款规模与工农中建四大行省级分行存款规模总和相当。”华北一家省联社原分社主任对21世纪经济报道记者称。

改革“多面开花”

在本轮省联社改革启动前，监管部门定调，按照因地制宜、“一省一策”的原则定制省级联社改革方案。目前呈现出的改革“多面开花”。

从改革路径看，主要有联合银行模式、统一法人模式（省级农商银行）、金融控股公司模式和金融服务公司模式。多数采用前两种，例如辽宁、海南采用了省级农商行的统一法人模式，浙江、山西、四川、广西选择了农商联合银行的两级法人模式。

农商联合银行与农商银行，名称上仅两字之差，法人结构上却有着根本不同。“省级农商联合银行”模式有两级法人，即在成立新一级独立法人的同时，保有下辖各家银行的独立法人地位，也被称为“大平台+小法人”结构。“省级农商行”的模式仅保留唯一的省级独立法人地位，在集中配置资源、提升经营管理合力、打造品牌形象等方面更具优势。

“农商联合银行模式的优势是改革成本较低，保留地方灵活性，贴近县域经济需求。有助于平稳过渡，避免短期内大规模整合带来的震荡，适合业务成熟、风险分散的地区，改革阻力较小。劣势是保留二级法人可能导致管理权责不清，省联社行政干预仍存在，一定程度上削弱了下级机构自主性，且改革初期成员机构之间如何互为支撑、协调利益，也是现实挑战，可能导致风险分散程度不足。”一位江西金融系统人士对记者表示。

除了区域经济水平、机构存量风险、农信系统中有无综合实力较强机构等，省联社改革的路径选择还要考虑很多因素。

海南农商银行董事长李晓刚于2024年5月接受媒体采访时谈到，起初在巩固县域法人行社基础之上，拟采取“1+N”模式，即组建海南农商银行再控股全省保留的N家法人行社。但考虑到海南特殊省情，以及建设自由贸易港、更好服务乡村振兴、提升农信社风险防控能力等自身实际需要，改革模式最终选择了由“1+N”模式向“统一法人”模式转变。

“海南农信组织人员先后赴多地学习，改革方案数易其稿。”李晓刚回忆称。

在股权结构方面，目前除浙江农商联合银行维持“下参上”的股权结构外，其他省联社在改制后，大股东多为各省财政厅或省内国企，且大股东持股比例相对较大、拥有较强控制权。

由于情况复杂，多地农信系统深化改革采取“分步走”策略，且改革不仅限于省级层面。比如河南省农商行2023年先选择了成立河南农商联合银行，2024年“变道”，将河南农商联合银行与郑州农商行等24家法人机构以新设合并方式组建河南农商银行。

新疆、四川、安徽、云南等地还在稳步推进组建、筹建地市统一法人农商行。其中，新疆是在南疆四地州统一法人农商行筹建完成的基础上，推进统一法人模式的全区农信改革，组建新疆农商银行；四川则是在省级农商联合银行开业后，继续完成达州、南充两家地市统一法人农商行筹建开业，并推进形成“省投市、市投县”的股权治理结构，即省农商联合银行参股各地市农商行，地市农商行入股当地县级农商行。

广西农商联合银行董事长罗军称，推进组建地市级农商行将是未来进一步深化市县农合机构改革的重要手段，整合重组工作遵守“先易后难、稳妥推进”“先试点、再推广”的原则。

农信改革历程曲折

不难看出，省联社改革面临的格局复杂，这与历史包袱有关。实际上，省联社改革是农信社改革的延续，自上世纪80年代开始，农信社改革已经历多个阶段。

我国农村信用合作社最初是一个不以盈利为目标的资金互助组织，改革开放后，向合作金融组织方向转变。上世纪90年代，随着四大行股份化改造，经营网点逐渐从农村撤离，农村信用社为争抢农村市场，进一步向商业化方向发展。但当时的农信社的法人治理结构存在较大问题，风险防范不到位的情况时有发生。有数据显示，在2003年改革前夕，除上海市外，农村信用社处于全行业亏损状态，资不抵债的信用社超过60%。

同一时期的城市信用社也面临相似的拐点。

“那时我们市的城市信用社资产也是负数，出了很大风险，处理起来非常困难，最后退出市场了。”一位曾在华中某市担任过市长助理的现金融业人士告诉21世纪经济报道记者。亦有公开资料显示，城信社自1985年诞生至1994年末飙升至约5200家，不良率也大幅飙升。1995年，国务院发布通知，由央行主导将全国的城信社整合为城市合作银行，后又陆续更名为城市商业银行。

农信社改革紧随其后。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，选择8省（市）开展试点，各地纷纷建立省级联社。央行同时发行专项票据，置换不良贷款。农信社资产质量显著改善，不良贷款比例从2002年底的36.9％下降至2006年末的11.6％。

2010年，原银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业，改制后的农信社成为合作银行或农商行。新一轮改革序幕拉开，农信社开始全面向商业化方向转型，现在的许多农商行都脱胎于此。

不过改制中仍有不少难题。

农信系统遍布在全国20多个省份，数量庞大。即便近年呈下降趋势，根据金融监管总局披露的银行业金融机构法人名单，截至2024年6月末，农村商业银行、农村合作银行、农村信用社仍分别达1577家、23家、483家，在全国4425家银行业金融机构中占比近半。

“农信的整合繁复，牵一发而动全身。”有监管人士曾表示，农信改革不仅关乎上千家中小银行，还涉及地方政府，以及农村金融体系的变革。

一位资深金融业人士也对本报记者称，此前很多农信机构并入省联社，多是人员、资产并表，实际的人事权还是以各地市的组织部门为准，在一些地方就会有权力寻租空间。另一方面，许多农信机构股东数量过于庞大，可能有几百甚至上千个股东，都是民营企业或个人，股权梳理起来比较棘手。

功能重构与平衡

“受到技术发展、综合金融服务需求增加、产业集中化趋势下出现的金融机构过剩等外部因素影响，以及息差缩窄下经营压力加大、不良走高等内部因素影响，中小农商行的整合是大势所趋，可以整合现有资源形成业务合力，同时需要重构农信机构功能。”前述江西金融系统人士表示。

从本轮省联社改制方向来看，监管部门明确将省联社定位为“产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业”，期望通过“明晰功能定位、规范履职行为，增强两级法人之间的经济联系”等方式，来打造“统分结合、多级经营、功能互补、治理有效的农信社体系”。

“这意味着，各省联社本次改革的重点在于梳理省联社股权结构、规范公司治理体系、厘清与下属行社业务分工、明确省联社重点业务范围等。”兴业研究团队称。

值得一提的是，伴随新“万亿银行”排队登场，多地还开展了增资、剥离不良、反腐等一系列动作，一边化解历史包袱，一边理顺管理体制、提升专业化治理能力。

在资本补充方面，2023年底的中央金融工作会议强调要“拓宽银行资本金补充渠道”，提升支持实体经济的能力以及化解部分机构存量风险。例如改制后的四川农商联合银行注册资本由3000万元飙升至220亿元，来自省级及21个市（州）的34家国有企业成为该行股东；河南省财政厅发行规模282亿元、期限十年的专项债，为河南省内26家中小银行提供资本补充，包括19家农商行和7家农信社。

剥离不良方面，海南市县行社采取清收一批、转让一批、核销一批、重组一批等方式，控新降旧化解不良；同时通过结构化不良贷款反委托交易模式，与资产公司开展合作，对部分不良贷款实施剥离处理，为海南农商银行减压降负。

此外，监管部门一直加强对农信系统的监管执法力度。业内人士认为，通过省联社改革理顺管理体制，建立现代企业治理方式可以有效减少系统内腐败，促使省联社从“行政管理”向“专业化治理”转变。

多地农信系统今年初召开的工作会议透露了加大服务实体经济、深化农信系统功能的计划。对于省联社改革的后续发展，多位受访人士认为，目前一些工作仍处于探索阶段，需要在风险化解与基层服务间寻得平衡。

“确保金融业务的可持续性至关重要。”前述曾担任过市长助理的金融业人士称，农信机构合为一家银行后，要警惕权限上收、不再发挥下沉作用，还有统一授信，只做大客户、不做小客户等可能出现的问题。

另有受访人士称，机构高速成长过程中都不可避免地会积累一定风险，要正视这些问题。我国在实施类似策略时一直有很好的掌控，从而保证风险可控。此外，需要足够时间来整合和重整资产，徐徐图之，不能操之过急。